결론부터. 창릉이 발표되던 날, 정부 자료에서 가장 자주 인용된 문장은 “자족용지가 판교테크노밸리의 2배 이상”이었습니다. 약 130만㎡의 일자리 땅을 품은, 베드타운이 아닌 신도시가 되겠다는 약속이었습니다.
발표 7년째의 성적표를 글 상단 차트에 담았습니다. 창릉에 들어오겠다고 투자협약을 맺은 앵커기업은 아직 한 곳도 없습니다. 같은 기간 하남 교산은 3조원 규모 AI 클러스터를, 부천 대장은 SK 그린테크노캠퍼스와 대한항공 R&D센터로 약 2.2조원을, 남양주 왕숙은 카카오 AI 디지털허브 6천억원을 유치했습니다. 지난해 12월 고양시의회에서 “실질적인 투자협약도, 구체적인 유치 로드맵도 없다”는 지적이 나온 그대로입니다.
서울에서 가장 가까운 3기 신도시에 왜 기업이 먼저 오지 않는지, 이번 편은 그 구조에 대한 이야기입니다. 그리고 미리 말해두면, 이 성적표는 끝난 경기의 결과가 아니라 전반전 스코어에 가깝습니다. 후반전에 준비된 카드들도 함께 보겠습니다.
1. 약속 — 130만㎡와 판교라는 비교 대상
2020년 3월 지구계획의 그림은 이랬습니다. 자족용지 **약 130만㎡**를 경전철 고양선(고양은평선) 역세권을 따라 몰아서 배치하고, 기업지원허브와 기업성장센터를 지어 직장과 집이 한 동네에 있는 도시를 만든다는 것입니다. 판교테크노밸리라는 비교 대상은 정부가 직접 꺼낸 것이었습니다.
숫자만 보면 근거가 없지 않았습니다. 서울 경계 1km, GTX-A와 경전철이 예정된 땅이라면 판교의 성공 공식을 옮겨 심을 수 있어 보였습니다.
2. 성적표 — 0건이라는 숫자의 무게
| 지구 | 앵커기업 유치 (협약·발표 기준) | 규모 |
|---|---|---|
| 하남 교산 | AI 클러스터 (2025.12 하남시 발표) | 약 3조원 |
| 부천 대장 | SK 그린테크노캠퍼스 (2023) + 대한항공 R&D센터 (2025) | 약 2.2조원 |
| 남양주 왕숙 | 카카오 AI 디지털허브 (2025) | 약 6천억원 |
| 고양 창릉 | 투자협약 없음 (2025.12 시의회 지적 기준) | 0 |
금액은 협약·발표 기준의 계획 규모이며 실제 집행액이 아닙니다.
기업 유치만 부진한 것이 아닙니다. 올해 6월에는 주택 쪽에서도 신호가 왔습니다. 민간 건설사와 함께 짓는 B-1블록(1,594가구, 사업비 5,047억원)이 단독 응찰로 유찰됐습니다. LH는 다시 공모를 진행하고, 안 되면 수의계약으로 전환해 연말 착공을 지키겠다는 계획입니다. 기업도 건설사도 선뜻 들어오지 않는 시기를 창릉이 지나고 있다는 뜻입니다.
2-2. “판교의 2배”를 숫자로 확인했습니다
정부가 창릉을 설명할 때 꺼낸 비교 대상이 판교였습니다. 그런데 무엇의 2배인지는 어디에도 적혀 있지 않습니다. 판교테크노밸리가 공개한 개요 수치로 직접 나눠봤고, 자족용지의 크기를 다른 지구와 견줘봤고, 세제 혜택이 실제로 붙은 땅이 얼마인지 세어봤습니다.
계산 방법
- 판교 수치: 판교테크노밸리 공식 개요(제1판교테크노밸리 66만 1천㎡·2005~2015년·총사업비 5조 2,705억원·실제 조성 용지 44필지 454,964㎡, 제2 43만㎡, 제3 58만 3천㎡)와 입주기업 실태조사 결과(2020년 기준, 2021년 10월 발표: 입주기업 1,697개·매출 109조 9,000억원·상시근무 71,967명)
- 창릉: 자족용지 약 130만㎡, 지구 813만㎡, 계획 38,000호·계획인구 92,000명
- 교산: 국토교통부고시 지구계획 3차 변경 기준 686만㎡·36,697호·자족시설 비중 9.0%
- 공업지역 지정 면적 155,182㎡, 추가 배정 건의분 6.6만㎡
- 기준일 2026년 9월 17일
① 어느 판교의 2배인지에 따라 0.78배부터 2.86배까지
| 비교 기준 | 판교 면적 | 창릉 130만㎡는 |
|---|---|---|
| 제1판교테크노밸리 전체 면적 | 66만 1천㎡ | 1.97배 |
| 제1판교테크노밸리 실제 조성 용지 | 45만 4,964㎡ | 2.86배 |
| 제1+2+3 판교테크노밸리 합계 | 167만 4천㎡ | 0.78배 |
“2배 이상”이라는 표현은 제1판교테크노밸리 전체 면적을 기준으로 하면 1.97배로 2배에 살짝 못 미치고, 실제 조성 용지를 기준으로 하면 2.86배가 되며, 판교 1·2·3단계를 다 더하면 오히려 창릉이 78% 크기입니다.
같은 문장이 기준에 따라 0.78배에서 2.86배까지 움직입니다. 어느 값이 맞다고 단정할 문제가 아니라, 비교 기준이 적혀 있지 않은 홍보 문구를 그대로 인용하면 안 된다는 이야기입니다.
② 그런데 창릉의 자족용지는 정말 넉넉합니다
기준 논쟁과 별개로, 다른 3기 신도시와 견주면 창릉의 자족용지는 눈에 띄게 큽니다. 교산은 고시에 비중이 적혀 있어 정확히 비교할 수 있습니다.
| 자족용지 | 지구 대비 비중 | 호당 자족용지 | |
|---|---|---|---|
| 고양 창릉 | 130만㎡ | 16.0% | 34.2㎡ |
| 하남 교산 | 61.7만㎡ (686만×9.0%) | 9.0% | 16.8㎡ |
| 배율 | 2.11배 | 1.78배 | 2.03배 |
창릉은 집 한 채마다 교산의 두 배가 넘는 일자리 땅을 배정해둔 지구입니다. 그런데 협약은 교산이 3조원, 창릉이 0건입니다.
여기서 앞 문단과 반대 방향의 함의가 나옵니다. 땅이 넓다는 것은 채울 여력이 크다는 뜻이기도 하지만, 채워야 할 양도 그만큼 많다는 뜻입니다. 교산이 3조원을 유치한 밀도(자족용지 ㎡당 486만원)를 창릉에 그대로 적용하면 6.3조원이 필요합니다. 호당 기준(8,175만원)으로 계산해도 3.1조원입니다. 지금의 0에서 그 금액까지 가야 하는 거리가 창릉 자족 과제의 실제 크기입니다.
③ 판교의 밀도로 채워지면 어떤 도시가 되나
“판교의 2배”라는 약속이 실현된다는 것이 무엇을 뜻하는지, 판교의 면적당 성과를 그대로 대입해봤습니다.
| 항목 | 판교 제1TV (66.1만㎡) | 만㎡당 | 창릉 130만㎡ 환산 |
|---|---|---|---|
| 입주기업 | 1,697개 | 25.67개 | 약 3,338개 |
| 매출 | 109조 9,000억원 | — | 약 216조원 |
| 상시근무 인원 | 71,967명 | 1,089명 | 약 141,539명 |
창릉 계획인구가 92,000명입니다. 판교의 밀도로 자족용지가 채워지면 근무 인원이 계획인구의 154%가 됩니다. 사는 사람보다 일하러 오는 사람이 많은 도시라는 뜻입니다.
이 계산의 요지는 창릉이 그렇게 될 것이라는 전망이 아닙니다. “판교의 2배”라는 약속이 애초에 얼마나 큰 약속이었는지를 보여주는 값입니다. 참고로 제1판교테크노밸리는 2005년에 시작해 2015년까지 10년을 들여 조성됐고, 위 성과 수치는 조성이 끝난 뒤인 2020년 조사 기준입니다. 창릉은 발표로부터 7년 4개월이 지난 시점입니다.
④ 세제 혜택이 붙은 땅은 자족용지의 11.9%입니다
뒤의 4장에서 다루는 공업지역 15만 5,182㎡ 지정이 창릉 자족의 첫 확정 카드입니다. 그 카드의 크기를 자족용지 전체와 비교하면 이렇습니다.
| 항목 | 면적 | 자족용지 130만㎡ 대비 |
|---|---|---|
| 지정 완료된 공업지역 | 155,182㎡ | 11.9% |
| 추가 배정 건의분 | 66,000㎡ | 5.1% |
| 둘을 합쳐도 | 221,182㎡ | 17.0% |
| 나머지 | 1,078,818㎡ | 83.0% |
세금 문제가 풀린 땅은 자족용지의 12%뿐이고, 고양시장이 건의한 물량을 전부 받아도 17%입니다. 나머지 83%는 여전히 과밀억제권역 조건 그대로입니다.
다만 이 15.5만㎡의 무게를 낮게 볼 이유도 없습니다. 고양시 전체 공업지역이 16.6만㎡에서 32.1만㎡로 1.93배가 됐고, 그 결과 고양시 공업지역의 48.3%가 창릉 하나에서 나왔습니다. 시 전체 산업용지 지도를 다시 그린 규모입니다. 12%라는 숫자는 “작다”가 아니라 “아직 12%까지 왔다”로 읽는 편이 정확합니다.
⑤ B-1 유찰의 크기
2장에서 언급한 B-1블록 유찰도 규모를 적어둡니다. 1,594가구에 사업비 5,047억원이니 가구당 3.17억원이고, 1,594호는 창릉 전체 38,000호의 **4.2%**입니다. 지구 전체 일정을 흔들 크기는 아니지만, 민간이 창릉 사업의 수익성을 어떻게 보는지에 대한 첫 시장 신호라는 점에서 기록해둡니다.
이 계산의 한계
- 창릉 자족용지 “약 130만㎡“는 2020년 지구계획 보도 기준의 개략치입니다. 이후 지구계획이 두 차례, 지구 지정이 네 차례 변경됐으므로 현재 확정 면적은 다를 수 있습니다. 고시 원문의 용지별 세부표를 확인하지 못했습니다
- 판교의 성과 수치는 2020년 기준(2021년 10월 발표)입니다. 최신 조사 결과가 나오면 갱신하겠습니다
- 면적당 성과를 그대로 곱한 환산은 업종 구성과 용적률이 같다고 가정한 값입니다. 판교는 IT가 64.6%인 단지이고, 창릉이 제시한 유치 업종은 항공우주·UAM·의료바이오라 같은 밀도가 나오지 않습니다
- 교산의 3조원은 협약·발표 기준의 계획 규모이고 집행액이 아닙니다. 창릉에 필요한 6.3조원이라는 값도 같은 성격의 참고치입니다
- 공업지역 지정이 곧 기업 유치는 아닙니다. 세제 조건이 개선된 땅의 비율을 계산한 것이고, 그 땅이 팔리는지는 별개의 문제입니다
3. 왜 창릉에는 기업이 먼저 오지 않을까
보도와 시의회 논의에서 반복해 지목되는 원인은 과밀억제권역이라는 제도의 틀입니다. 고양시 전체가 수도권 과밀억제권역이라, 기업이 이 안으로 들어오면 취득세 중과 같은 세금 부담을 안게 됩니다. 기업 입장에서는 같은 수도권이라도 규제가 덜한 곳과 저울질하게 되고, 창릉의 입지 매력이 세제 불이익에 깎이는 구조입니다.
여기에 신도시 안의 사정도 있습니다. 3부에서 본 것처럼 창릉의 철도는 2030년 이후에야 도착합니다. 기업이 이전을 결정할 때 보는 것은 지금의 교통이고, 교통이 완성되기 전의 자족용지는 백지에 가까운 상태로 팔아야 합니다. 자족과 교통은 서로를 기다리는 관계라서, 어느 한쪽이 먼저 움직이지 않으면 둘 다 늦어집니다. 교산의 3조원 유치가 부러운 대목은 금액보다도, 그 악순환을 끊는 첫 도장을 받았다는 사실 자체입니다.
4. 후반전의 카드들 — 전부 계획이지만, 방향은 분명하다
성적표가 0이라고 해서 움직임까지 없는 것은 아닙니다. 최근 1년 사이 고양시와 LH가 꺼낸 카드들을 확정과 계획으로 나눠 적습니다.
- 공업지역 15만 5,182㎡ 지정 (확정) — 창릉 기업이전단지 일대가 올해 초 공업지역으로 지정됐습니다. 고양시 전체 공업지역 물량이 16.6만㎡에서 32.1만㎡로 약 두 배가 된, 수도권정비계획의 벽을 공공주택특별법 특례로 우회한 결과입니다. 세제 혜택이 붙는 땅이 처음으로 생긴 셈입니다.
- 유치 업종의 구체화 (계획) — 고양시는 항공우주·UAM, 의료바이오를 유치 산업으로 제시하고 있습니다. 지구 남측의 한국항공대, 인접한 국립암센터라는 기존 자산과 잇는 그림입니다.
- 경제자유구역 (계획) — 2026년 신청, 2027년 지정이 목표입니다. 지정되면 세제·규제 문제가 상당 부분 풀리지만, 아직 신청 전 단계입니다.
- 시장의 직접 요청 (진행 중) — 8월 6일 신임 고양시장이 LH와 상설 TF를 만들었고, 8월 28일에는 국토부 장관에게 창릉 공업물량 6.6만㎡ 추가 배정을 직접 건의했습니다.
확정된 것은 공업지역 15.5만㎡ 하나이고 나머지는 계획이라는 것, 이 구분을 지키며 지켜볼 필요가 있습니다. 다만 방향 자체는 일관됩니다. 세금 문제를 제도로 풀고, 업종을 좁혀서 명분을 만드는 순서입니다.
5. 이 성적표가 입주자에게 갖는 의미
자족 성적은 남의 일 같지만, 실제로는 입주자의 생활 조건을 결정합니다.
자족용지가 채워지면 창릉은 출퇴근이 지구 안에서 끝나는 도시가 되고, 비어 있으면 3.8만 가구가 아침마다 서울로 나가는 도시가 됩니다. 후자라면 3부에서 본 교통 공백기의 부담이 그만큼 커집니다. 상가와 학원가 같은 생활 인프라의 속도도 낮에 사람이 남아 있는 도시인지에 따라 달라집니다.
다만 창릉에는 다른 신도시에 없는 안전판이 하나 있습니다. 서울 경계 1km라는 위치입니다. 자족 유치가 늦어져도 “서울로 출근하기 좋은 도시”로는 성립한다는 뜻이고, 실제로 2부에서 본 청약 경쟁률은 그 수요가 이미 줄 서 있음을 보여줬습니다. 자족의 성패는 창릉이 좋은 도시가 되느냐보다, 어떤 종류의 좋은 도시가 되느냐를 가르는 문제에 가깝습니다.
6. 확인해둘 것
- 창릉의 자족용지 약 130만㎡ 중 기업 투자협약은 아직 0건입니다(2025년 12월 시의회 기준)
- 공업지역 15.5만㎡ 지정은 확정이고, 경제자유구역·업종 유치는 계획 단계입니다
- 그 공업지역은 자족용지 130만㎡의 **11.9%**이고, 추가 건의분을 다 받아도 17.0%입니다. 83%는 여전히 과밀억제권역 조건입니다
- “판교의 2배”라는 표현은 기준에 따라 0.78배에서 2.86배까지 달라집니다
- 창릉의 호당 자족용지는 교산의 2.03배입니다. 채울 여력도 채워야 할 양도 두 배라는 뜻이고, 교산 밀도로 환산하면 6.3조원이 필요합니다
- 자족 유치가 늦어지면 출퇴근 수요가 서울로 향하는 도시가 되고, 교통 공백기의 부담이 그만큼 커집니다
- 반대로 서울 인접성 덕분에 자족 없이도 주거 수요가 유지돼왔습니다(청약 경쟁률)
- 앞으로 지켜볼 항목은 경제자유구역 신청 여부, 공업물량 추가 배정, B-1 재공모 결과, 첫 기업 협약입니다
정리
창릉의 자족 이야기는 약속과 성적표의 간격에 대한 이야기입니다. 판교의 2배라는 약속이 있었고, 7년이 지난 지금 협약 0건이라는 성적표가 있습니다.
그 약속을 숫자로 확인해보니 두 가지가 나왔습니다. 하나는 “판교의 2배”가 기준에 따라 0.78배에서 2.86배까지 움직인다는 것이고, 다른 하나는 그래도 창릉의 호당 자족용지가 교산의 2.03배로 실제 넉넉하다는 것입니다. 넉넉한 땅은 기회이면서 동시에 숙제입니다. 교산이 3조원을 유치한 밀도로 채우려면 창릉에는 6.3조원이 필요하고, 지금 세제 조건이 개선된 땅은 그 자족용지의 **11.9%**입니다. 원인은 게으름이 아니라 구조였습니다. 과밀억제권역의 세금, 아직 오지 않은 철도, 서로를 기다리는 자족과 교통의 악순환.
그리고 그 구조를 바꾸려는 시도가 이제 막 시작됐습니다. 공업지역 지정이라는 첫 확정 카드가 나왔고, 경제자유구역과 업종 유치라는 다음 카드들이 테이블 위에 있습니다. 첫 협약이 나오는 순간 이 성적표는 다시 써야 할 것이고, 그때 이 글도 갱신하겠습니다.
한 지구를 오래 지켜본다는 것은 이런 순간을 기다리는 일이기도 합니다. 0이라는 숫자는 실패의 기록이 아니라, 아직 채워지지 않은 칸이라고 적어두겠습니다.